Industriepolitik auf dem Vormarsch: Risiko oder Chance für Märkte?

Der Anteil der von Regierungen im Rahmen der Industriepolitik geförderten Exportgüter und -dienstleistungen steigt rasant an. In 26 von fast 40 Ländern, in denen die Europäische Bank für Wiederaufbau und Entwicklung tätig ist, betrifft die Industriepolitik durchschnittlich bereits 45 % der Exporte, verglichen mit nur 10 % im Jahr 2010. In den USA und in Deutschland liegt dieser Anteil bereits bei 90 %.

Dies ist das Fazit der diesjährigen Ausgabe des Flaggschiffberichts der EBRD („Transition Report 2024“), der am Dienstag veröffentlicht wurde. Die Veröffentlichung widmet sich den Ursachen und Auswirkungen der zunehmenden Welle des Interventionismus.

Die Industriepolitik, wie die Autoren des Berichts erklären, umfasst staatliche Maßnahmen, die darauf abzielen, die Wirtschaftsstruktur zu beeinflussen – also eine Branche zu schützen oder zu fördern. Instrumente dieser Politik umfassen zum Beispiel Zölle, Subventionen oder Steuererleichterungen, aber auch Regulierungstätigkeiten wie Anforderungen an die Nutzung lokaler Komponenten durch Hersteller. Im Gegensatz dazu sind Instrumente, die die gesamte Wirtschaft unterstützen und nicht nur einen ausgewählten Sektor, wie z. B. Senkungen der Mehrwertsteuer (MwSt) oder der Einkommensteuer (ESt), oder Reformen zur Erleichterung der Geschäftstätigkeit, keine Beispiele für Industriepolitik.

„Solche Lösungen können effektiv und gerechtfertigt sein, wenn sie auf offensichtliche und dringende Marktversagen reagieren, wie den Klimawandel oder die Zerstörung der natürlichen Umwelt. Aber die bisherigen Ergebnisse der Anwendung von Industriepolitik sind uneindeutig, wenn man die Vorteile, Kosten und Folgen von Fehlern abwägt“, schrieb Prof. Beata Javorcik, Chefökonomin der EBRD, im Vorwort des Berichts.

Javorcik weist darauf hin, dass jedem Fall von Marktversagen, auf den der Staat mit Interventionen reagieren soll, das Risiko eines Staatsversagens gegenübersteht. „80 bis 90 % der Maßnahmen im Bereich der Industriepolitik sind mit der Diskriminierung ausländischer Akteure verbunden, was das Spielfeld verzerren und zu Spannungen in der internationalen Zusammenarbeit führen kann“, erklärt Javorcik. Die schlimmste Folge einer solchen Politik ist jedoch, dass sie oft echte Reformen ersetzt, die notwendig sind, um die Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft zu erhalten.

Der vorherige Höhepunkt des wirtschaftlichen Interventionismus fiel auf die Nachkriegszeit. Damals sollte er den Wiederaufbau der Wirtschaft unterstützen. Die Industriepolitik geriet in den 70er und 80er Jahren des 20. Jahrhunderts in Ungnade bei den Regierenden. Doch in den letzten Jahren erlebt sie eine Renaissance. Warum?

Die Autoren des Berichts heben mehrere Gründe hervor. Erstens wächst die gesellschaftliche Unterstützung für Interventionismus und eine größere Rolle des Staates in der Wirtschaft, was mit einer Reihe von Krisen in der Weltwirtschaft verbunden ist. Das wurde bereits in einem der vorherigen Berichte der EBRD erwähnt.

Zweitens wurden weltweit Probleme sichtbar, die der Markt anscheinend nicht bewältigen kann. Dabei geht es vor allem darum, den Klimawandel zu verlangsamen, ohne die Energie- und Nahrungsmittelsicherheit zu gefährden, und die Innovationskraft der Wirtschaft zu erhöhen.

Drittens zeigt sich auf vielen Märkten ein Trend zur Konzentration, d. h. zum Anstieg des Anteils der größten Unternehmen. Solche Unternehmen können die Regierungen eher dazu bringen, ihnen Unterstützung zu gewähren, insbesondere da Politiker glauben könnten, dass sie durch die Unterstützung der größten nationalen Unternehmen der gesamten Wirtschaft zugutekommen.

Viertens greifen die größten Volkswirtschaften, darunter die USA und China, häufiger zu Instrumenten der Industriepolitik, was die Regierungen anderer Länder überzeugt hat, dass auch sie nicht untätig bleiben dürfen. Die lautesten Beispiele für Industriepolitik in den USA in den letzten Jahren sind die CHIPS-Gesetze, die finanzielle Unterstützung für Hersteller von Halbleitern vorsehen, und der IRA, der die Inflation durch Unterstützung der inländischen Produktion im Bereich der sogenannten grünen Wirtschaft begrenzen sollte. Auf eine solche protektionistisch wahrgenommene Politik Washingtons haben andere entwickelte Volkswirtschaften wie Kanada und die EU reagiert.

Wann kann Industriepolitik effektiv sein? Die Ökonomen der EBRD erklären, dass solche Maßnahmen ein klar definiertes Ziel haben sollten. Wenn nicht, oder wenn es mehrere Ziele gibt, lässt sich nicht beurteilen, ob die Instrumente der Industriepolitik die erwarteten Ergebnisse gebracht haben. Ohne eine solche Bewertung ist es schwierig, den Zeitpunkt ihres Ablaufs festzulegen.

Leider zeigt der Bericht der EBRD, dass die Industriepolitik immer seltener ein eindeutig definiertes Ziel hat. Die Ziele werden vielfältiger und sind manchmal widersprüchlich. Beispielsweise möchten Regierungen gleichzeitig den grünen Wandel der Wirtschaft beschleunigen, die Beschäftigung fördern und für die Sicherheit der Lieferketten sorgen.

Die negativen Folgen der Industriepolitik treten häufiger in weniger entwickelten Ländern auf, die Probleme mit der Rechtsstaatlichkeit und der Qualität des öffentlichen Sektors haben. Dort besteht nämlich eine größere Versuchung, auf die einfachsten und billigsten, aber auch am stärksten den Markt störenden Werkzeuge zurückzugreifen, wie direkte Export- oder Importverbote, Ermessenslizenzen für Exporteure oder Importeure und Subventionen. Ihre Folge kann eine suboptimale Zuteilung von Arbeits- und Kapitalressourcen sein, was zu höheren Kosten und Preisen sowie zu Korruption führen kann.

Die Ökonomen der EBRD empfehlen, dass die Industriepolitik – wenn sie notwendig ist – ein klar definiertes Ziel und eine Laufzeit haben sollte. Sie sollte soweit möglich den Wettbewerb zwischen den Nutzern fördern, anstatt vorab ausgewählte Unternehmen zu unterstützen.